La responsabilité pénale des ministres devant la Cour de justice de la République : une justice d’exception à l’épreuve du droit commun

Le 27 juin 2026, le Village de la Justice publiait une analyse de la responsabilité pénale des ministres devant la Cour de justice de la République, rappelant que cette juridiction d’exception, créée par la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, demeure l’une des institutions les plus contestées de la V^e République. Dans l’affaire Tapie, Christine Lagarde était jugée devant la CJR quand son directeur de cabinet à Bercy, Stéphane Richard, était, lui, jugé devant le tribunal correctionnel — illustration saisissante d’une dualité de juridictions qui interroge le principe d’égalité devant la justice. La question de la suppression de la CJR, régulièrement posée depuis trente ans, a été relancée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a instauré la saisine d’office du procureur général et par les travaux de la commission Jospin en 2012. L’Assemblée plénière de la Cour de cassation elle-même, dans un arrêt du 28 juillet 2023 concernant le secrétaire général de l’Élysée, a livré un mode d’emploi exhaustif de la procédure applicable devant cette juridiction singulière. L’analyse de la jurisprudence de la chambre criminelle entre 2023 et 2026 révèle que le droit pénal commun — prise illégale d’intérêts, favoritisme, corruption — offre déjà un arsenal substantiel pour sanctionner les manquements au devoir de probité des membres du gouvernement, rendant d’autant plus discutable le maintien d’un régime procédural dérogatoire.

I. La Cour de justice de la République, une justice d’exception entre permanence constitutionnelle et critiques doctrinales

A. L’architecture constitutionnelle et procédurale de la CJR : un régime dérogatoire minutieusement encadré

La Cour de justice de la République trouve son fondement dans l’article 68-2 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993. Cette disposition prévoit que les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis. La procédure est strictement encadrée : toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l’exercice de ses fonctions peut porter plainte auprès d’une commission des requêtes, qui ordonne soit le classement de la procédure, soit sa transmission au procureur général près la Cour de cassation aux fins de saisine de la CJR. Le procureur général peut également saisir d’office la CJR sur avis conforme de la commission des requêtes.

L’Assemblée plénière de la Cour de cassation, dans son arrêt du 28 juillet 2023 (n° 21-86.418, Publié au Bulletin et au Rapport), a précisé plusieurs points essentiels de la procédure suivie devant la CJR. En premier lieu, elle a jugé que le chapitre III du titre II de la loi organique du 23 novembre 1993, qui renvoie aux règles fixées par le code de procédure pénale concernant les débats et le jugement en matière correctionnelle, « ne s’applique, dès lors, qu’à la formation de jugement de la Cour de justice de la République ». En deuxième lieu, elle a rappelé que, « sans préjudice des pouvoirs que la commission des requêtes tient de l’article 15, alinéa 1, de la loi organique ni des pouvoirs réservés à la commission d’instruction par l’article 19 de la même loi, le procureur général dispose de la faculté de procéder à des vérifications sommaires afin d’apprécier la pertinence des signalements dont il est rendu destinataire et la suite à y donner », ce qui inclut le recueil d’éléments de procédure auprès d’une autre autorité judiciaire.

L’arrêt du 28 juillet 2023 a également consacré une solution importante relative à l’application du droit commun procédural devant la CJR. La Cour de cassation a jugé que les règles applicables à la procédure suivie devant la CJR « sont celles en vigueur au moment de l’acte ou de la décision de ladite Cour ». Surtout, elle a déclaré applicable aux demandes en nullité des actes de la procédure d’information suivie par la commission d’instruction l’article 173-1, alinéa 1, du code de procédure pénale, qui impose à la personne mise en examen de faire état des moyens pris de la nullité des actes dans un délai de six mois à compter de la notification de sa mise en examen, sous peine d’irrecevabilité. Cette solution, qui aligne partiellement le régime de la CJR sur celui du droit commun, a conduit à déclarer irrecevable une requête en nullité déposée plus de six mois après l’interrogatoire de première comparution.

En outre, la Cour de cassation a rappelé que le réquisitoire saisissant la commission d’instruction peut être signé par un avocat général désigné par le procureur général pour l’assister, le principe d’indivisibilité du ministère public — selon lequel « tout magistrat d’un parquet puise dans sa seule qualité, en dehors de toute délégation de pouvoirs, le droit d’accomplir tous les actes rentrant dans l’exercice de l’action publique » (Crim., 3 juillet 1990, n° 90-82.418, Bull. crim. 1990, n° 275) — s’appliquant également au parquet institué devant la CJR.

L’arrêt du 28 juillet 2023 a aussi précisé les exigences du droit au silence devant la commission d’instruction de la CJR. Se référant à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme selon laquelle « le droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination et de se taire sont au cœur de la notion de droit au procès équitable garanti par l’article 6 de la Convention » (CEDH, arrêt du 10 mars 2009, Bykov c. Russie, n° 4378/02, § 92), la Cour a jugé que « la notification faite à la personne mise en examen du droit de se taire lors de son interrogatoire de première comparution vaut pour l’ensemble de la procédure d’information conduite par la commission d’instruction jusqu’à sa clôture, de sorte que la commission d’instruction n’a pas l’obligation de réitérer cet avertissement à chaque comparution devant elle de la personne mise en examen ».

B. Les critiques doctrinales et institutionnelles adressées à une juridiction d’exception

La CJR fait l’objet de critiques récurrentes, tant sur le plan des principes que sur celui de son fonctionnement. La première critique tient à l’atteinte au principe d’égalité devant la justice. Comme le relevait le Village de la Justice le 27 juin 2026, la coexistence d’une juridiction d’exception pour les ministres et d’une justice de droit commun pour leurs collaborateurs directs — illustrée par l’affaire Tapie où Christine Lagarde comparaissait devant la CJR tandis que Stéphane Richard était jugé devant le tribunal correctionnel — est difficilement conciliable avec l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, aux termes duquel la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ».

La deuxième critique porte sur la composition de la CJR. Celle-ci comprend quinze juges : douze parlementaires élus par l’Assemblée nationale et le Sénat en leur sein, et trois magistrats professionnels du siège de la Cour de cassation. La présence majoritaire de parlementaires, qui ne sont pas des magistrats professionnels, nourrit le soupçon d’une justice politique, plus clémente que la justice ordinaire. L’association Anticor a dénoncé à plusieurs reprises cette composition, estimant qu’elle crée une « justice de pairs » qui n’est pas de nature à garantir l’impartialité objective exigée par la Convention européenne des droits de l’homme.

La troisième critique tient aux dysfonctionnements procéduraux constatés dans la conduite des informations. L’arrêt de l’Assemblée plénière du 28 juillet 2023 en fournit une illustration frappante : la Cour de cassation y a annulé les saisies de pièces placées sous scellés au motif que le juge d’instruction de la CJR avait confié au greffier des opérations de tri de documents lors d’une perquisition. La Cour a jugé « qu’aucun texte n’autorise le juge d’instruction à déléguer au greffier tout ou partie des pouvoirs d’investigation qu’il tient de l’article 81 du code de procédure pénale » et « qu’il s’en déduit que, lorsqu’il se transporte sur les lieux pour procéder à une perquisition, le juge d’instruction ne peut confier une telle tâche au greffier ». Cette annulation, pour une erreur procédurale élémentaire, illustre les difficultés auxquelles se heurte une juridiction qui siège de manière épisodique et dont les membres ne sont pas des magistrats instructeurs professionnels.

La quatrième critique, plus fondamentale, interroge l’absence de double degré de juridiction en matière d’instruction. Alors que le code de procédure pénale prévoit un recours devant la chambre de l’instruction contre les actes du juge d’instruction de droit commun, la loi organique du 23 novembre 1993 ne prévoit pas de mécanisme équivalent devant la CJR. Dans l’arrêt du 28 juillet 2023, la Cour de cassation a expressément relevé qu’« aucune autre disposition du chapitre II du titre II de la loi organique, afférent à la procédure suivie devant la commission d’instruction, ne rend applicable à celle-ci l’article 199, alinéa 4, du code de procédure pénale, propre à la chambre de l’instruction, juridiction d’instruction du second degré ». Ce constat, dressé par la juridiction suprême elle-même, souligne une lacune procédurale majeure.

Enfin, la lenteur des procédures devant la CJR est régulièrement dénoncée. L’information concernant le secrétaire général de l’Élysée, ouverte sur des faits dénoncés en 2020, n’a abouti à un arrêt de la Cour de cassation qu’en juillet 2023, après trois années d’instruction et de multiples incidents procéduraux. Ce délai, bien que comparable à celui de certaines instructions de droit commun dans des dossiers complexes, est aggravé par le caractère exceptionnel de la juridiction, qui ne siège pas en permanence.

II. La convergence inéluctable avec le droit pénal commun : vers une suppression de la juridiction d’exception ?

A. Les mécanismes substantiels de droit commun applicables aux ministres : un arsenal répressif déjà complet

Si la CJR constitue une exception procédurale, le droit pénal substantiel applicable aux ministres est, en revanche, celui du code pénal. Les infractions d’atteinte à la probité — prise illégale d’intérêts, favoritisme, corruption, trafic d’influence, concussion, détournement de fonds publics — constituent le cœur de la responsabilité pénale ministérielle.

L’article 432-12 du code pénal, dans sa rédaction issue de la loi du 22 décembre 2025, définit la prise illégale d’intérêts comme « le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, en connaissance de cause, directement ou indirectement, un intérêt altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ». Cette infraction est punie de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 euros, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction. La loi du 22 décembre 2025 a refondu le texte en substituant au critère de l’intérêt « quelconque » celui de l’intérêt « altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité », faisant ainsi basculer le délit d’une infraction formelle vers une infraction matérielle, tout en introduisant une cause d’exonération fondée sur le « motif impérieux d’intérêt général ».

La chambre criminelle de la Cour de cassation a eu à connaître de cette réforme à plusieurs reprises. Dans un arrêt du 3 juin 2026 (n° 24-80.869), elle a annulé un arrêt de cour d’appel qui avait condamné un adjoint au maire pour prise illégale d’intérêts en sa qualité de président d’une société d’économie mixte, au motif que la cour d’appel n’avait pas appliqué les dispositions nouvelles de la loi du 22 décembre 2025, « immédiatement applicables » en tant que loi pénale plus douce. La Cour a rappelé que « le délit de prise illégale d’intérêts est constitué par le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, en connaissance de cause, directement ou indirectement, un intérêt altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ».

La jurisprudence relative à la prise illégale d’intérêts est abondante et couvre un champ qui dépasse largement celui des seuls ministres. Dans un arrêt du 13 septembre 2023 (n° 23-80.347, Publié au Bulletin), la chambre criminelle a jugé que « la notion d’agent d’une administration publique au sens de l’article 432-13 englobant celle de membre d’une autorité administrative indépendante », étendant ainsi le champ de la répression aux membres des autorités de régulation.

L’article 432-14 du code pénal, qui réprime le favoritisme, punit de deux ans d’emprisonnement et d’une amende de 200 000 euros « le fait par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou investie d’un mandat électif public (…) de procurer ou de tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics et les contrats de concession ». La chambre criminelle en fait une application rigoureuse. Dans un arrêt du 7 janvier 2026 (n° 24-87.222, Publié au Bulletin), elle a jugé que « la détermination des seuils d’un appel d’offres en fonction de la demande d’un candidat constitue un avantage injustifié procuré à ce dernier, peu important que cet appel d’offres, une fois lancé, ne soit pas allé à son terme, fût-ce à la suite de son annulation à la demande du prévenu », et que « le repentir actif qui intervient postérieurement à la constatation du fait constitutif d’une infraction n’exonérant pas, en tout état de cause, l’auteur de cette dernière de sa responsabilité ».

Au-delà des infractions spécifiques d’atteinte à la probité, le droit pénal commun offre d’autres instruments pour sanctionner les comportements délictueux des membres du gouvernement. La chambre criminelle a ainsi rappelé, dans un arrêt du 4 juin 2024 (n° 23-83.506, Publié au Bulletin), qu’« aucune disposition légale n’interdit au juge pénal, auquel les articles 2 et 3 du code de procédure pénale donnent compétence pour prononcer sur la réparation du dommage résultant des faits objet de la poursuite lorsque l’action civile est exercée en même temps que l’action publique, de statuer sur les demandes formulées par les parties civiles à l’encontre de l’agent judiciaire de l’État, pris en sa qualité de civilement responsable d’un prévenu déclaré coupable d’une infraction commise dans le cadre de ses fonctions, constitutive d’un dysfonctionnement du service public de la justice ». Cette solution, qui permet au juge pénal de droit commun de condamner l’État comme civilement responsable, illustre la perméabilité croissante entre la responsabilité pénale individuelle des agents publics et la responsabilité de la puissance publique.

La chambre criminelle contrôle également avec vigilance les actes interruptifs de prescription dans les dossiers d’atteinte à la probité, qui sont souvent complexes et impliquent des investigations de longue durée. Dans un arrêt du 10 septembre 2024 (n° 23-83.135, Publié au Bulletin), elle a jugé que « tout acte d’enquête émanant du procureur de la République interrompt le cours de la prescription de l’action publique » et que le fait pour le parquet d’avoir « manifesté sans équivoque sa volonté de rechercher des infractions à la loi pénale et d’en assurer la poursuite, le cas échéant », par plusieurs soit-transmis, suffisait à interrompre la prescription.

B. La perspective d’une suppression de la CJR : entre promesses constitutionnelles et résistances politiques

La suppression de la CJR est un serpent de mer constitutionnel. En 2012, la commission Jospin sur la rénovation et la déontologie de la vie publique avait recommandé sa suppression pure et simple, au profit d’un jugement des ministres par les juridictions pénales de droit commun, éventuellement spécialisées. Cette recommandation n’a jamais été suivie d’effet. Le projet de loi constitutionnelle déposé en 2013, qui prévoyait la suppression de la CJR, a été abandonné. Depuis lors, plusieurs propositions de loi constitutionnelle ont été déposées en ce sens, sans aboutir.

La question est cependant régulièrement relancée par l’actualité judiciaire. La coexistence de deux procédures parallèles concernant les mêmes faits — l’une devant la CJR pour le ministre, l’autre devant le tribunal correctionnel pour ses collaborateurs — crée un risque de contrariété de décisions et une inégalité de traitement difficilement justifiable. Dans l’arrêt du 28 juillet 2023, la Cour de cassation a été saisie de pourvois concernant à la fois le ministre et son directeur de cabinet, et a dû statuer sur des questions procédurales propres à la CJR — notamment l’irrégularité des opérations de perquisition et l’irrecevabilité des requêtes en nullité — qui n’auraient pas eu à être tranchées dans une procédure de droit commun.

L’examen comparé des systèmes étrangers montre que la France est l’un des rares pays européens à maintenir une juridiction spécialisée pour les membres du gouvernement. L’Italie a supprimé le « tribunal des ministres » en 1989. L’Espagne connaît un système de compétence de la chambre pénale du Tribunal suprême pour les membres du gouvernement, mais il s’agit d’une juridiction permanente composée exclusivement de magistrats professionnels. L’Allemagne ne dispose d’aucune juridiction spécialisée pour les ministres, qui relèvent du droit pénal commun.

Le maintien de la CJR est souvent justifié par la nécessité de protéger les ministres de poursuites abusives ou de « coups politiques » déguisés en actions pénales. Cet argument, qui n’est pas dépourvu de pertinence, se heurte toutefois à une réalité procédurale : le filtre de la commission des requêtes, qui apprécie la recevabilité des plaintes, pourrait parfaitement être remplacé par les mécanismes de filtrage existant en droit commun — classement sans suite par le parquet, appréciation des constitutions de partie civile par le juge d’instruction, contrôle de l’opportunité des poursuites par le ministère public.

Une solution intermédiaire, avancée par plusieurs groupes de travail parlementaires et reprise par la doctrine, consisterait à maintenir le filtre de la commission des requêtes tout en confiant l’instruction et le jugement aux juridictions pénales de droit commun, éventuellement à un pôle spécialisé du tribunal judiciaire de Paris. Cette solution présenterait le double avantage de préserver le filtrage préalable des plaintes — garantie contre les actions abusives — et de soumettre les ministres aux mêmes règles procédurales que les autres justiciables, en conformité avec le principe constitutionnel d’égalité.

En tout état de cause, la réforme de la CJR ne pourra se faire que par une révision constitutionnelle, en application de l’article 89 de la Constitution. Le constituant de 1993 a en effet inscrit la CJR dans le texte constitutionnel lui-même, ce qui lui confère une protection que les lois organiques ordinaires n’offrent pas. Ce verrou constitutionnel explique en grande partie l’inertie réformatrice observée depuis trente ans.

Pour les justiciables confrontés à une procédure devant la CJR ou, plus largement, pour toute personne mise en cause dans une affaire d’atteinte à la probité, la maîtrise des enjeux procéduraux est déterminante. Qu’il s’agisse de la procédure d’instruction, de la défense devant le tribunal correctionnel ou de l’assistance au cours d’une garde à vue, l’accompagnement par un avocat spécialisé en droit pénal des affaires et en droit pénal financier est essentiel.

Conclusion

La Cour de justice de la République, vestige d’une conception révolue de la responsabilité pénale des gouvernants, survit par la seule force du verrou constitutionnel qui la protège. La jurisprudence de l’Assemblée plénière du 28 juillet 2023, tout en apportant des précisions utiles sur la procédure applicable devant cette juridiction, en a paradoxalement révélé les faiblesses structurelles : erreurs procédurales élémentaires, absence de double degré d’instruction, coexistence instable de règles procédurales dérogatoires et de principes de droit commun. Le droit pénal substantiel offre un arsenal complet et régulièrement actualisé — prise illégale d’intérêts refondue par la loi du 22 décembre 2025, favoritisme renforcé par la jurisprudence de la chambre criminelle de janvier 2026 — pour sanctionner les manquements au devoir de probité des membres du gouvernement. La question n’est donc plus de savoir s’il faut juger les ministres — le droit pénal commun le permet déjà — mais devant quelle juridiction. La réponse, trente ans après la création de la CJR, tarde à venir.