Le Tribunal judiciaire de Compiègne, dans une ordonnance du 7 avril 2026 rendue par le juge de la mise en état, a eu à connaître de deux fins de non-recevoir soulevées par une commune à l’encontre d’une action en répétition de l’indu exercée par une société concessionnaire d’un réseau de communications électroniques. Depuis 2001, la commune émettait des titres de recette annuels que la société réglait. Par un courrier du 4 mai 2023, la société a sollicité le remboursement de la somme de 94 490,93 euros pour trop-versé, sans obtenir de réponse. Elle a alors assigné la commune devant le tribunal judiciaire le 20 septembre 2024. La commune a soulevé l’irrecevabilité de l’action, d’une part pour défaut de contestation des titres exécutoires dans le délai de deux mois prévu à l’article L. 1617-5 du Code général des collectivités territoriales, d’autre part pour prescription de la créance alléguée.
La question de droit centrale était de savoir si le débiteur d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale, qui n’a pas contesté les titres exécutoires dans le délai légal, demeure recevable à agir en répétition de l’indu et, dans l’affirmative, dans quelle mesure son action est soumise à la prescription quadriennale. Le juge de la mise en état a rejeté la première fin de non-recevoir, considérant que l’action en répétition de l’indu reste ouverte malgré l’absence de contestation des titres. En revanche, il a partiellement accueilli la seconde fin de non-recevoir, déclarant irrecevables les demandes portant sur des paiements antérieurs à l’année 2019, tout en déclarant la société recevable pour le surplus.
I. L’affirmation de la recevabilité de l’action en répétition de l’indu malgré l’absence de contestation des titres exécutoires
A. L’écartement de la fin de non-recevoir fondée sur l’article L. 1617-5 du CGCT
Le juge de la mise en état a d’abord écarté l’argument de la commune selon lequel la société aurait dû contester chaque titre exécutoire dans le délai de deux mois à compter de sa réception. Il a relevé que « la SAS LUMEN TECHNOLOGIES n’a pas agi en contestation des titres de recette dans le délai prévu par l’article L1617-5 du Code Général des Collectivités Territoriales ». Pourtant, il a estimé que cette circonstance n’était pas dirimante. Il a rappelé, en citant la jurisprudence de la Cour de cassation, « le principe selon lequel nul ne peut s’enrichir aux dépens d’autrui est un principe général du droit que seules des dispositions législatives peuvent écarter ». Ce faisant, il a fait primer le droit commun de la répétition de l’indu sur la procédure spéciale de contestation des titres exécutoires. Le législateur n’a pas prévu que l’expiration du délai de deux mois prive le débiteur de toute action ultérieure. Le juge a donc considéré que la société, en agissant sur le fondement de la répétition de l’indu, exerçait une action distincte de la contestation du titre lui-même.
B. La consécration d’une autonomie de l’action en répétition de l’indu
Cette solution s’inscrit dans une jurisprudence constante qui distingue la contestation du bien-fondé du titre de l’action en restitution des sommes indûment versées. Le juge a expressément visé plusieurs arrêts de la Cour de cassation, notamment « Civ. 1ère, 4 avril 2001, pourvoi no 98-13.285, Bull. no 105 ; Civ. 2ème, 16 septembre 2003, pourvoi no 01-20.503 ; Civ. 2ème, 10 juillet 2008, pourvoi no 07 15.870 ; Civ 1ère, 30 avril 2014, pourvoi n° 13-18.050 ». L’autonomie de l’action en répétition de l’indu repose sur l’idée que le paiement indu n’a pas de cause juridique, indépendamment de l’existence d’un titre exécutoire. Comme l’a rappelé la Cour d’appel de Dijon dans un arrêt du 18 mars 2025, « aucune disposition légale ne fait obstacle à ce qu’un créancier dispose de deux titres exécutoires pour la même créance », à condition que le premier titre ne soit pas une décision de justice revêtue de l’autorité de chose jugée. En l’espèce, les titres de recette émis par la commune sont des actes administratifs unilatéraux, non des décisions juridictionnelles, de sorte que l’action en répétition de l’indu reste ouverte. Le juge de la mise en état a ainsi préservé la possibilité pour le débiteur de contester indirectement la créance par la voie de l’action en restitution.
II. La mise en œuvre de la prescription quadriennale limitant la portée temporelle de l’action
A. L’application de la prescription quadriennale à l’action en répétition de l’indu contre une personne publique
Le juge de la mise en état a ensuite examiné la fin de non-recevoir tirée de la prescription. Il a rappelé qu’aux termes de l’article 1er de la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968, « sont prescrites, au profit de l’Etat, des départements et des communes, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ». La Cour de cassation applique cette prescription à l’action en répétition de l’indu exercée contre une collectivité territoriale, comme l’a jugé la première chambre civile le 19 mars 2008 (pourvoi n° 06-20.506) et le 30 avril 2014 (pourvoi n° 13-18.050). Le juge a précisé que « l’action en répétition de l’indu exercée à l’encontre d’une personne morale de droit public est soumise à la prescription quadriennale ». En l’espèce, la société a payé des sommes depuis 2001 et n’a formulé une demande de remboursement qu’en mai 2023. Le point de départ de la prescription est fixé au 1er janvier de l’année suivant chaque paiement. Les paiements effectués avant 2019 étaient donc prescrits lors de la mise en demeure de 2023.
B. La distinction temporelle opérée par le juge de la mise en état
Le juge a toutefois distingué selon la date des paiements. Il a relevé que la mise en demeure du 3 mai 2023 constitue un acte interruptif de prescription en application de l’article 2 de la loi du 31 décembre 1968. Il a indiqué que « cette mise en demeure est interruptive de prescription en application de l’article 2 de la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968 ». Par conséquent, les paiements intervenus à compter de l’année 2019 n’étaient pas prescrits au moment de l’assignation en 2024. Seule la période antérieure à 2019 est frappée d’irrecevabilité. Le juge a donc déclaré « irrecevables, comme prescrites, les demandes en répétition de l’indu formées par la SAS LUMEN TECHNOLOGIES France et relatives aux paiements intervenus antérieurement à l’année 2019 ». Cette solution est conforme à la jurisprudence de la Cour d’appel de Dijon du 1er avril 2025, selon laquelle « l’article L. 211-4 du code des procédures civiles d’exécution afférent à la saisie-attribution dispose en son alinéa 3 que ‘le débiteur saisi, qui n’aurait pas élevé de contestation dans le délai prescrit peut agir à ses frais en répétition de l’indu devant le juge du fond compétent' ». Il en résulte que l’action en répétition de l’indu n’est pas enfermée dans le délai de contestation du titre, mais qu’elle est soumise à la prescription quadriennale de droit public. Le juge de la mise en état a ainsi concilié le droit du débiteur d’agir en restitution avec l’exigence de sécurité juridique attachée à la prescription des créances publiques. Cette ordonnance ouvre la voie à un examen au fond pour la période non prescrite, à charge pour la société de démontrer le caractère indu des paiements effectués à compter de 2019.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 1617-5 du Code général des collectivités territoriales En vigueur
Les dispositions du présent article s’appliquent également aux établissements publics de santé.
1° En l’absence de contestation, le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l’établissement public local permet l’exécution forcée d’office contre le débiteur.
Toutefois, l’introduction devant une juridiction de l’instance ayant pour objet de contester le bien-fondé d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local suspend la force exécutoire du titre.
L’action dont dispose le débiteur d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuite.
2° La contestation qui porte sur la régularité d’un acte de poursuite est présentée selon les modalités prévues à l’article L. 281 du livre des procédures fiscales. La revendication par une tierce personne d’objets saisis s’effectue selon les modalités prévues à l’article L. 283 du même livre.
3° L’action des comptables publics chargés de recouvrer les créances des régions, des départements, des communes et des établissements publics locaux se prescrit par quatre ans à compter de la prise en charge du titre de recettes.
Le délai de quatre ans mentionné à l’alinéa précédent est interrompu par tous actes comportant reconnaissance de la part des débiteurs et par tous actes interruptifs de la prescription.
4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l’extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L’envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l’adresse qu’il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l’établissement public local ou au comptable public vaut notification de ladite ampliation.
En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours.
Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation.
5° Lorsque le redevable n’a pas effectué le versement qui lui était demandé à la date limite de paiement, le comptable public lui adresse la mise en demeure de payer prévue à l’article L. 257 du livre des procédures fiscales avant la notification du premier acte d’exécution forcée devant donner lieu à des frais.
Lorsque la mise en demeure de payer n’a pas été suivie de paiement, le comptable public peut, à l’expiration d’un délai de huit jours suivant sa notification, engager des poursuites devant donner lieu à des frais mis à la charge du redevable dans les conditions fixées à l’article 1912 du code général des impôts.
6° Pour les créances d’un montant inférieur à 15 000 €, la mise en demeure de payer mentionnée au 5° est précédée d’une lettre de relance adressée par le comptable public ou d’une phase comminatoire, par laquelle il demande à un huissier de justice d’obtenir du redevable qu’il s’acquitte auprès de lui du montant de sa dette.
Les frais de recouvrement sont versés directement par le redevable à l’huissier de justice. Le montant des frais, qui restent acquis à l’huissier de justice, est calculé selon un taux proportionnel aux sommes recouvrées fixé par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre de la justice.
Lorsque la lettre de relance ou la phase comminatoire n’a pas été suivie de paiement, le comptable public peut adresser une mise en demeure de payer. Dans ce cas, l’exécution forcée des poursuites donnant lieu à des frais peut être engagée à l’expiration d’un délai de huit jours suivant la notification de la mise en demeure de payer.
7° Le recouvrement par les comptables publics compétents des titres rendus exécutoires dans les conditions prévues au présent article peut être assuré par voie de saisie administrative à tiers détenteur dans les conditions prévues à l’article L. 262 du livre des procédures fiscales.
8° Les comptables publics compétents chargés du recouvrement d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou ses établissements publics peuvent obtenir sans que le secret professionnel ne puisse leur être opposé, les informations et renseignements nécessaires à l’exercice de cette mission.
Ce droit de communication s’exerce quel que soit le support utilisé pour la conservation de ces informations ou renseignements.
Les renseignements et informations communiqués aux comptables visés au premier alinéa sont ceux relatifs à l’état civil des débiteurs, à leur domicile, aux nom et adresse de leur employeur et des établissements ou organismes auprès desquels un compte de dépôt est ouvert à leur nom, aux nom et adresse des organismes ou particuliers qui détiennent des fonds et valeurs pour leur compte, à l’immatriculation de leur véhicule.
Ces renseignements et informations peuvent être sollicités auprès des collectivités territoriales et de leurs établissements publics locaux, des administrations et entreprises publiques, des établissements et organismes de sécurité sociale, ainsi que des organismes ou particuliers assurant des prestations de services à caractère juridique, financier ou comptable, ou la détention de biens ou de fonds pour le compte de débiteurs.
En complément de ce droit de communication, les comptables publics compétents chargés du recouvrement d’une créance dont l’assiette est établie et qui est liquidée par une collectivité territoriale ou l’un de ses établissements publics disposent d’un droit d’accès aux fichiers utilisés par les services en charge de l’établissement de l’assiette et du recouvrement des impôts.
9° Les créances recouvrées selon les dispositions du présent article peuvent faire l’objet d’une assistance en matière de recouvrement ou de prises de mesures conservatoires, de notification d’actes ou de décisions, y compris judiciaires, et d’échange de renseignements auprès des Etats membres de l’Union européenne dans les conditions prévues aux articles L. 283 A à L. 283 F du livre des procédures fiscales.
Article L. 211-4 du Code des procédures civiles d’exécution En vigueur
Toute contestation relative à la saisie est formée dans un délai fixé par décret en Conseil d’Etat.
En l’absence de contestation, le créancier requiert le paiement de la créance qui lui a été attribuée par l’acte de saisie.
Toutefois, le débiteur saisi qui n’aurait pas élevé de contestation dans le délai prescrit peut agir à ses frais en répétition de l’indu devant le juge du fond compétent.
