Introduction
Le 28 juillet 2026, Le Monde publiait une analyse intitulée « La taxation des hauts patrimoines, une bataille aussi politique que juridique », rappelant que la commission d’enquête parlementaire présidée par Charles de Courson avait écarté la « taxe Zucman » — une imposition minimale de 2 % sur les fortunes supérieures à 100 millions d’euros — mais que ce projet resurgira inévitablement lors des débats sur le budget 2027. Cette actualité intervient dans un contexte de pression fiscale croissante, alimenté par les recommandations de l’OCDE, les conclusions du rapport Feld sur l’effondrement du contrôle fiscal, et les propositions de la commission Mattei-Courson.
Pourtant, au-delà de l’affrontement politique, le législateur français n’est pas libre de taxer le patrimoine à sa guise. Il se heurte à un ensemble de verrous juridiques — constitutionnels, conventionnels et européens — qui encadrent strictement son pouvoir d’imposition. Le présent article propose une analyse exhaustive de ces contraintes, en croisant la doctrine administrative (BOFiP), la jurisprudence du Conseil d’État, de la chambre commerciale de la Cour de cassation et de la Cour européenne des droits de l’homme.
I. Les contraintes constitutionnelles françaises : l’impôt patrimonial à l’épreuve des principes de 1789
I.A. Le principe d’égalité devant les charges publiques (article 13 DDHC)
Le fondement constitutionnel de toute imposition en France réside dans l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, qui dispose que « pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Ce principe irrigue l’ensemble du contentieux constitutionnel fiscal.
La doctrine administrative le rappelle sans ambiguïté. Le BOFiP BOI-CTX-DG-20-10-10 précise que « la répartition du prélèvement fiscal est soumise au principe de l’égalité devant l’impôt qui constitue un aspect particulier du principe de l’égalité des citoyens devant la loi et devant les charges publiques qui figure dans la Constitution », tout en ajoutant que « l’égalité devant l’impôt ne doit pas s’entendre dans le sens d’une égalité pure et simple, mais plutôt dans celui d’une égalité eu égard aux facultés contributives de chaque citoyen ».
Le Conseil d’État a eu l’occasion d’appliquer ce principe à plusieurs reprises dans le contentieux de l’impôt sur la fortune. Dans une décision du 12 octobre 2018 (n°422618), la Haute juridiction a examiné la conformité du plafonnement de l’IFI au principe d’égalité devant les charges publiques, en répondant à un moyen tiré de la méconnaissance de l’article 13 de la Déclaration de 1789. Elle a jugé que le mécanisme de plafonnement prévu par l’article 979 du CGI ne portait pas une atteinte disproportionnée à ce principe.
Plus récemment, dans une décision publiée au Bulletin du 13 novembre 2023 (n°474735, Société Immobilière Carrefour), le Conseil d’État a synthétisé sa jurisprudence constante : « Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit. » Cette formule, désormais classique, constitue le test de proportionnalité que toute nouvelle imposition patrimoniale devra satisfaire.
Dans le même sens, une décision du 9 février 2024 (n°489958, Bayer HealthCare) rappelle que le Conseil constitutionnel contrôle la conformité des lois fiscales à l’exigence constitutionnelle qui s’attache à l’équilibre financier de la sécurité sociale, tout en vérifiant le respect de l’article 13 de la Déclaration de 1789. Ce double contrôle — efficacité budgétaire et respect des droits fondamentaux — encadre le pouvoir du législateur.
I.B. L’interdiction du caractère confiscatoire et le mécanisme de plafonnement
Le second pilier du contrôle de constitutionnalité en matière d’impôt sur le patrimoine est l’interdiction du caractère confiscatoire. Si l’impôt revêtait un tel caractère, il méconnaîtrait l’article 13 de la Déclaration de 1789. L’exigence constitutionnelle est claire : l’impôt ne doit pas aboutir à une privation de propriété déguisée.
Le mécanisme de plafonnement constitue précisément la traduction législative de cette exigence. L’article 979 du CGI prévoit que l’IFI est réduit de la différence entre le total de l’IFI et des impôts dus au titre des revenus, d’une part, et 75 % du total des revenus mondiaux nets de l’année précédente, d’autre part. Ce seuil de 75 % constitue une garantie essentielle : le contribuable ne peut être imposé au-delà des trois quarts de ses revenus annuels.
La doctrine administrative détaille les modalités de ce plafonnement dans le BOFiP BOI-PAT-IFI-40-30 et le BOFiP BOI-PAT-IFI-40-30-10, qui précisent les impôts à prendre en compte dans le calcul, notamment la CSG, la CRDS, et le prélèvement de solidarité. Le tarif progressif de l’IFI est quant à lui fixé par l’article 977 du CGI, commenté par le BOFiP BOI-PAT-IFI-40-10, et s’échelonne de 0 % (en dessous de 800 000 €) à 1,5 % (au-delà de 10 000 000 €).
La chambre commerciale de la Cour de cassation a eu l’occasion d’appliquer ce mécanisme dans un arrêt publié au Bulletin du 28 mars 2019 (n°17-23.671), dans lequel elle juge que « le mécanisme de plafonnement de l’ISF en fonction d’un rapport entre le total des impôts et les revenus nets des redevables participe à l’exigence de proportionnalité, en ce qu’il vise à tenir compte des capacités contributives du redevable ». La Cour précise que les revenus nets à prendre en compte sont les revenus « réalisés » et non nécessairement « perçus », ce qui inclut les bénéfices de sociétés de personnes non distribués.
Le Conseil d’État, dans une décision du 16 avril 2019 (n°428401), a également rappelé que « cette exigence ne serait pas respectée si l’impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives ». La jurisprudence du 15 juillet 2021 (n°453371) confirme cette exigence de proportionnalité à l’égard de toute imposition pesant sur le patrimoine.
Enfin, dans une décision très récente du 15 janvier 2026 (n°509071, Coca-Cola Europacific Partners France), le Conseil d’État a réitéré le contrôle de proportionnalité fondé sur l’article 13 de la Déclaration de 1789, en matière de taxe sur les boissons, confirmant que ce standard constitutionnel s’applique à toute forme d’imposition, qu’elle pèse sur les revenus, la consommation ou le patrimoine.
II. Les contraintes conventionnelles et européennes : le droit de propriété comme rempart
II.A. L’article 1er du Protocole n°1 à la Convention européenne des droits de l’homme
Au-delà du cadre constitutionnel interne, la France est liée par l’article 1er du Protocole additionnel n°1 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui garantit le droit au respect des biens. Cet article dispose que « toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens » et que « nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international ».
Le second alinéa réserve toutefois aux États le droit de « mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ». Cette disposition constitutionnalise, au niveau conventionnel, le droit de l’État à prélever l’impôt, mais dans le respect d’un juste équilibre entre l’intérêt général et la protection du droit de propriété.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a rendu plusieurs décisions majeures sur la compatibilité de la contribution exceptionnelle sur la fortune (CEF) avec l’article 1er du Protocole n°1. Dans un arrêt publié au Bulletin du 2 décembre 2020 (n°18-24.055), la Cour a jugé que cet article « n’interdit pas, en tant que telle, l’application rétroactive d’une loi fiscale », tout en admettant que la CEF, instituée par la loi du 16 août 2012, constituait bien une mesure rétroactive au sens de la Convention, dès lors que l’impôt dû au titre de l’année 2012 était établi en fonction de la valeur des biens détenus au 1er janvier 2012.
La Cour a toutefois estimé que cette rétroactivité « ne présente aucun caractère exceptionnel du point de vue du droit fiscal » et que « l’acquittement de l’ISF dû au titre de l’année 2012, par des contribuables auxquels l’allégement de cet impôt a été accordé sans contrepartie, n’a pu faire naître aucune attente légitime quant au fait qu’aucun supplément d’imposition sur le patrimoine ne serait décidé par le législateur pour cette même année ».
Dans un arrêt du même jour, également publié au Bulletin (Cass. Com., 2 décembre 2020, n°18-26.479), la Cour a précisé que « le seul fait que le montant de la contribution exceptionnelle sur la fortune dépasse le montant des revenus du contribuable pour l’année considérée ne suffit pas à établir le caractère confiscatoire de cet impôt ».
Cette jurisprudence a été confirmée et approfondie par un arrêt publié au Bulletin du 12 mai 2021 (n°20-14.596), qui énonce qu’« à défaut, le niveau de taxation pourrait dépendre des choix de gestion des redevables, certains pouvant privilégier la détention de biens ne procurant pas de revenus imposables » et que « doit également être pris en considération l’impact effectif de l’imposition sur la consistance même du patrimoine ». Cette décision offre une grille d’analyse précieuse pour anticiper le sort contentieux d’une future taxe sur les hauts patrimoines : le caractère confiscatoire ne s’apprécie pas abstraitement mais in concreto, en fonction de l’impact réel sur le patrimoine.
Le troisième arrêt du même jour (Cass. Com., 2 décembre 2020, n°18-26.480) précise que le caractère confiscatoire « s’apprécie en prenant en compte le montant de cette seule contribution et non celui d’autres impôts », écartant ainsi l’argument d’un cumul confiscatoire entre ISF, CEF, IR et prélèvements sociaux.
II.B. La liberté de circulation des capitaux et les contraintes du droit de l’Union européenne
Le troisième étage du contrôle juridictionnel est celui du droit de l’Union européenne. La liberté de circulation des capitaux, garantie par l’article 63 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), interdit toute restriction aux mouvements de capitaux entre les États membres. Une imposition excessive du patrimoine pourrait être analysée comme une entrave à cette liberté, notamment si elle dissuade les investissements transfrontaliers ou si elle crée une discrimination entre résidents et non-résidents.
La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a développé une jurisprudence constante selon laquelle les États membres doivent exercer leur compétence fiscale dans le respect du droit de l’Union. Toute mesure nationale susceptible de dissuader les investisseurs d’autres États membres est susceptible de constituer une restriction à la libre circulation des capitaux.
En droit interne, le Conseil d’État, dans une décision du 16 juillet 2020 (n°440333), a rappelé que « selon l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, la loi doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse » et que « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général ».
La garantie procédurale offerte au contribuable a également été renforcée par la Cour de cassation. Dans un arrêt du 24 juin 2020 (n°18-10.477, publié au Bulletin), la chambre commerciale a jugé qu’en matière d’ISF, « l’administration est tenue, lorsqu’elle envisage de procéder à la taxation d’office des droits en cas d’absence de déclaration par le redevable, d’établir préalablement que celui-ci dispose de biens taxables dont la valeur nette est supérieure au seuil d’imposition, par la mise en œuvre d’une procédure contradictoire comportant l’envoi d’une notification des bases d’imposition dans les formes et sous les garanties prévues par les articles L. 55 et L. 57 du livre des procédures fiscales ».
Conclusion : quelles marges de manœuvre pour le législateur ?
L’analyse croisée des contraintes constitutionnelles, conventionnelles et européennes révèle que le législateur français ne dispose pas d’une liberté illimitée pour imposer le patrimoine des contribuables les plus fortunés. Tout nouveau prélèvement devra satisfaire un triple test :
- Le test de proportionnalité constitutionnel : l’imposition devra être proportionnée aux facultés contributives du redevable (article 13 DDHC), ne pas revêtir un caractère confiscatoire, et respecter le principe d’égalité devant les charges publiques ;
- Le test de proportionnalité conventionnel : l’imposition devra ménager un juste équilibre entre l’intérêt général et la protection du droit de propriété garanti par l’article 1er du Protocole n°1 à la CEDH, sans porter une atteinte disproportionnée au patrimoine des contribuables ;
- Le test de compatibilité européenne : l’imposition ne devra pas constituer une restriction disproportionnée à la libre circulation des capitaux au sein de l’Union européenne.
Le plafonnement actuel de l’IFI à 75 % des revenus, combiné à la jurisprudence de la Cour de cassation sur le caractère non confiscatoire des impositions exceptionnelles, offre un cadre juridique relativement protecteur pour le contribuable. La « taxe Zucman », qui proposerait un taux plancher de 2 % sur le patrimoine des ultra-riches, devra nécessairement intégrer ces contraintes pour survivre au contrôle du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne des droits de l’homme.
Le débat sur le budget 2027 s’annonce donc autant juridique que politique. Les avocats fiscalistes auront un rôle déterminant à jouer pour accompagner leurs clients dans cette période d’incertitude normative, en anticipant les fragilités juridiques des dispositifs en discussion et en sécurisant, dès à présent, les stratégies patrimoniales.
Le BOFiP BOI-PAT-IFI-40 rappelle que le calcul de l’impôt consiste à appliquer le tarif prévu à l’article 977 du CGI et, le cas échéant, à bénéficier du plafonnement spécifique de l’article 979. Cette architecture technique, loin d’être anecdotique, constitue le socle sur lequel se construira ou s’effondrera toute réforme de la fiscalité patrimoniale.
En définitive, si la volonté politique de taxer davantage les hauts patrimoines est réelle, sa traduction législative se heurte à un maillage juridique d’une remarquable densité. Le Conseil constitutionnel, saisi par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) comme l’a rappelé le Conseil d’État dans sa décision du 28 janvier 2019 (n°422927), constitue le premier rempart. La Cour européenne des droits de l’homme et la Cour de justice de l’Union européenne forment les deuxième et troisième lignes de défense du contribuable. Le législateur de 2027 devra composer avec l’ensemble de ces contraintes, sous le regard attentif de la doctrine et des praticiens.
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