KHO:2026:21 – Avfallslagen

Avfallsnämnden hade beslutat att transporten av från hushåll härstammande slam från slamavskiljare och slutna tankar i kommunerna inom nämndens verksamhetsområde ordnas av fastighetsinnehavaren. Förvaltningsdomstolen hade avvisat de av närings-, trafik- och miljöcentralen lämnade besvären utan prövning.

Högsta förvaltningsdomstolen hade att avgöra om närings-, trafik- och miljöcentralen hade rätt att hos förvaltningsdomstolen söka ändring i avfallsnämndens beslut. Det var särskilt fråga om huruvida bestämmelserna i 138 § i avfallslagen om närings-, trafik- och miljöcentralens besvärsrätt kan tillämpas även på beslut enligt avfallslagen som enligt 137 § i lagen får överklagas genom besvär på det sätt som anges i kommunallagen.

I avfallslagen har inte separat föreskrivits om tillsynsmyndighetens rätt att överklaga beslut i ett dylikt fall. Enligt 9 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden finns bestämmelser om besvär över beslut av kommunala myndigheter i kommunallagen. När man ytterligare beaktade att 137 § 3 mom. i avfallslagen explicit föreskriver att beslut som kommunen har fattat med stöd av 37 § i lagen får överklagas genom besvär på det sätt som anges i kommunallagen, hade inte de som enligt 138 § i avfallslagen var berättigade att anföra besvär besvärsrätt över kommunens beslut annat än som parter eller som kommunmedlemmar. Ärendet skulle inte bedömas annorlunda på den grunden att närings-, trafik- och miljöcentralerna verkar som allmänna tillsynsmyndigheter enligt 24 § i avfallslagen och kan använda förvaltningstvång för att genomföra tillsynen. Förvaltningsdomstolen skulle avvisa de av närings-, trafik- och miljöcentralen lämnade besvären utan prövning.

Avfallslagen 137 §, 138 §

Lagen om rättegång i förvaltningsärenden 9 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio och Joni Heliskoski. Föredragande Juha Maaperä.

Jätelautakunta oli päättänyt, että asumisessa syntyvien saostus- ja umpisäiliölietteiden kuljetus lautakunnan toimialueen kunnissa järjestetään kiinteistön haltijan järjestämänä jätekuljetuksena. Hallinto-oikeus oli jättänyt tutkimatta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten päätöksestä tekemät valitukset.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilla ollut oikeus valittaa jätelautakunnan tekemästä päätöksestä hallinto-oikeuteen. Erityisesti oli kysymys siitä, soveltuiko jätelain 138 §:ssä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten valitusoikeudesta säädetty myös sellaisiin jätelain mukaisiin päätöksiin, joihin lain 137 §:n mukaan saadaan hakea valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Jätelaissa ei ollut erikseen säädetty valvontaviranomaisen oikeudesta valittaa päätöksistä tällaisessa tapauksessa. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 9 §:n mukaan valituksesta kunnallisen viranomaisen päätökseen säädetään kuntalaissa. Kun otettiin lisäksi huomioon, että jätelain 137 §:n 3 momentin nimenomaisen säännöksen mukaan saman lain 37 §:n mukaiseen päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään, jätelain 138 §:ssä määritellyillä valittamaan oikeutetuilla tahoilla ei ollut valitusoikeutta kunnan päätöksestä muutoin kuin asianosaisaseman tai kunnan jäsenyyden perusteella. Asiaa ei ollut arvioitava toisin silläkään perusteella, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset toimivat jätelain 24 §:n mukaisina yleisinä valvontaviranomaisina ja voivat käyttää hallintopakkokeinoja valvonnan toteuttamiseksi. Hallinto-oikeuden oli tullut jättää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten valitukset tutkimatta.

Jätelaki 137 §, 138 §

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 9 §

Päätökset, joita muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 10.4.2025 nro 501/2025

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 10.4.2025 nro 502/2025

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Pohjois-Pohjanmaan ja Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille (1.1.2026 alkaen Lupa- ja valvontavirasto) valitusluvan ja tutkii tehdyt valitukset.

Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätösten lopputuloksia ei muuteta.

Asian tausta

(1)

on 13.2.2025 (§ 10) päättänyt, että asumisessa syntyvien saostus- ja umpisäiliölietteiden kuljetus lautakunnan toimialueen kunnissa järjestetään kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena.

(2) Jätelautakunnan toimialueeseen kuuluvista kunnista Alavieska, Haapajärvi, Haapavesi, Kalajoki, Kärsämäki, Merijärvi, Nivala, Oulainen, Pyhäjoki, Pyhäjärvi, Pyhäntä, Sievi, Siikalatva ja Ylivieska ovat sijoittuneet Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimialueelle ja Kannus sekä Toholampi Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimialueelle.

(3)

on muutoksenhaun kohteena olevilla päätöksillään jättänyt Pohjois-Pohjanmaan ja Etelä-Pohjaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten, jäljempänä ELY-keskukset, valitukset tutkimatta.

(4) Hallinto-oikeus on perustellut päätöksiään seuraavasti:

(6) Jätelain 137 §:n 3 momentin mukaisesti jätelain 37 §:n nojalla tehtyyn kunnan päätökseen saa hakea valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään. Valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys jätelain 37 §:ssä tarkoitetusta jätteenkuljetusjärjestelmää koskevasta päätöksestä, johon haetaan muutosta kunnallisvalituksella siten kuin kuntalaissa säädetään. ELY-keskukset eivät ole valituksenalaisessa asiassa kunnallisvalituksen tekemiseen oikeutettuja asianosaisia, kuntia tai näiden jäseniä.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7)

ovat pyytäneet valituslupaa ja vaatineet, että hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asiat palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

(8) ELY-keskukset ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

(9) Jätelain 137 §:n otsikon ja sanamuodon mukaisesti säännöksen on katsottava koskevan muutoksenhakumenettelyä eli esimerkiksi sallittuja valitusperusteita, ei suoraan valitusoikeutta sitä supistaen. Jätelain 138 §:n mukaan valitusoikeus on muun muassa ELY-keskuksella. Valitusoikeuden rajaus hallintovalitusasioihin ei käy ilmi jätelain 138 §:n sanamuodosta tai muualta jätelain säännöksistä, vaan lain esitöistä, joilla on lakia heikompi velvoittavuus.

(10) ELY-keskus on jätelain mukainen yleinen valvontaviranomainen ja sen vastuulla on valvoa yleistä etua jätehuollossa. Lainsäätäjän tarkoituksena on ollut, että jätelailla muun ohella ehkäistään jätteistä ja jätehuollosta aiheutuvaa vaaraa ja haittaa terveydelle ja ympäristölle sekä varmistetaan toimiva jätehuolto. Jätelain säätämisen yksi keskeinen tavoite on ollut tehostaa jätehuollon valvontaa.

(11) Kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevassa päätöksessä on usein kyse siitä, aiheuttaako jätteenkuljetus vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Jätetyyppinä sako- ja umpikaivolietteet muodostavat merkittävän riskin niin ympäristölle kuin terveydellekin, jos niitä ei käsitellä asianmukaisesti. Mikäli ELY-keskuksella valvontaviranomaisena ei katsota olevan lainkaan valitusoikeutta päätöksistä, joista valitetaan kuntalain nojalla, viranomainen ei voi tehokkaasti toteuttaa jätelain yleisen valvontaviranomaisen tehtäviään ja valvoa yleistä etua jätehuollossa.

(12)

on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(13) Jätelautakunnan tekemien päätösten pitää perustua voimassa olevaan jätelainsäädäntöön ja noudattaa sitä. Mikäli valvovalla viranomaisella ei ole valitusoikeutta päätöksiin, siirretään näissä tapauksissa jätelautakunnan toiminnan valvonta niiden kuntalaisten ja kuntien vastuulle, joita päätökset koskevat. Jätelautakunta esittää korkeimmalle hallinto-oikeudelle, että hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asiat palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

(14) Jokilaaksojen jätelautakunnan lausunto on annettu tiedoksi muutoksenhakijoille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(15) Asiassa on ELY-keskusten valituksista ratkaistava, onko ELY-keskuksilla ollut oikeus valittaa jätelautakunnan tekemistä päätöksistä hallinto-oikeuteen. Erityisesti asiassa on kysymys siitä, tuleeko jätelain 138 §:ssä valitusoikeudesta säädetty sovellettavaksi myös sellaisiin jätelain mukaisiin päätöksiin, joista muutosta haetaan kuntalain mukaisesti.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(17) Jätelain 137 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen tämän lain nojalla tekemään päätökseen haetaan muutosta hallinto-oikeudessa noudattaen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Pykälän 3 momentin mukaan lain 37 §:n nojalla tehtyyn kunnan päätökseen saa hakea valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

(18) Hallituksen esityksessä jätelaiksi (HE 199/2010 vp) on 137 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa: ”Perusteena kunnallisvalituksen käyttämiselle on se, että momentissa tarkoitetut päätökset koskevat kunnan toiminnan järjestämistä. Kunnan toiminnan järjestämistä koskeviin muihinkin päätöksiin, kuten jätehuollon tehtävien osoittaminen kuntayhtymälle, haettaisiin muutosta kuntalain mukaisesti kunnallisvalituksella. Näiden päätösten muutoksenhaun osoittaminen nimenomaisella säännöksellä jätelaissa ei ole tarpeen.”

(19) Jätelain 138 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan valitusoikeus on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella (1.1.2026 alkaen Lupa- ja valvontavirastolla). Pykälän 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella (vastaava viranomaismuutos kuin edellä) on lisäksi oikeus valittaa yleisen edun valvomiseksi sellaisesta päätöksestä, jolla hallinto-oikeus on muuttanut sen tekemää päätöstä tai kumonnut sen päätöksen.

(20) Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu jätelain 138 §:stä seuraavaa: ”Pykälässä säädettäisiin valitusoikeudesta niissä päätöksissä, joista jätelain mukaan valitetaan hallintovalituksella. Kunnallisvalitukseen oikeutetuista säädetään kuntalaissa.” Hallituksen esityksen perusteluissa on myös todettu, että ”[E]hdotettu valitusoikeussäännös jätelaissa on pitkälle yhdenmukainen ympäristönsuojelulain vastaavan säännöksen kanssa. Jätelakiin ei kuitenkaan ehdoteta valitusoikeutta muille yleistä etua valvoville viranomaisille.”

(21) Jätelain voimaantullessa on ollut voimassa aikaisempi, sittemmin kumottu ympäristönsuojelulaki (86/2000), jonka 96 §:ssä säädettiin muutoksenhausta ja 97 §:ssä valitusoikeudesta. Jätelain 137 § ja 138 § ovat valituksenalaisen asian kannalta olennaisin osin samanlaisia kumotun ympäristönsuojelulain alkuperäisten 96 ja 97 §:n kanssa.

(22) Kumotun ympäristönsuojelulain alkuperäiseen 96 §:ään sisältyneen viittauksen kunnallisvalitukseen on oikeuskirjallisuudessa tulkittu tarkoittavan, että lain 97 §:ssä määritellyillä valittamaan oikeutetuilla tahoilla ei ole valitusoikeutta kunnan päätöksestä muutoin kuin asianosaisaseman tai kunnan jäsenyyden perusteella (Kuusiniemi ym.: Uusi ympäristönsuojelulainsäädäntö; 2001, s. 374). Epäselvyyden poistamiseksi lakia muutettiin lailla 1300/2004 siten, että alueelliselle ympäristökeskukselle säädettiin valitusoikeus kunnan ympäristönsuojelumääräyksiä koskevasta päätöksestä. Voimassa olevan ympäristönsuojelulain 190 §:n 3 momentti vastaa tätä aiempaa lain säännöstä.

(23) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että myös muussa ympäristölainsäädännössä on erikseen säädetty valvontaviranomaisen oikeudesta hakea muutosta päätöksiin, joihin haetaan muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään. Esimerkiksi vesihuoltolain 33 §:ssä on säädetty, että sen lisäksi, mitä kuntalaissa säädetään, valitusoikeus on myös valvontaviranomaisella.

(24) Vaikka jätelain perusteluissa viitataan valitusoikeutta koskevan sääntelyn yhdenmukaisuuteen ympäristönsuojelulain vastaavan sääntelyn kanssa, jätelaissa ei ole erikseen säädetty valvontaviranomaisen oikeudesta valittaa päätöksistä, joihin haetaan muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

(25) Arvioitaessa valvontaviranomaisen jätelain mukaista valitusoikeutta on lisäksi otettava huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 9 §, jonka mukaan valituksesta kunnallisen viranomaisen päätökseen säädetään kuntalaissa.

(26) Kun otetaan huomioon edellä esitetty ja erityisesti se, että jätelain 137 §:n 3 momentin nimenomaisen säännöksen mukaan saman lain 37 §:n mukaiseen päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään, jätelain 138 §:ssä määritellyillä valittamaan oikeutetuilla tahoilla ei ole valitusoikeutta kunnan päätöksestä muutoin kuin asianosaisaseman tai kunnan jäsenyyden perusteella. Valvontaviranomaisina ELY-keskuksilla ei siten ole ollut asioissa valitusoikeutta. Tätä johtopäätöstä ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että ELY‑keskukset toimivat jätelain 24 §:n mukaisina yleisinä valvontaviranomaisia ja voivat käyttää hallintopakkokeinoja valvonnan toteuttamiseksi.

(27) Edellä kohdissa 24 — 26 esitetyillä perusteilla ELY-keskuksilla ei ole ollut valitusoikeutta. Hallinto-oikeuden on tullut jättää niiden valitukset tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätösten lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Juha Maaperä.

Jokilaaksojen jätelautakunta

Hallinto-oikeus

Asiat ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jani Taskila, Minna Manninen ja Arto Rousti, joka on myös esitellyt asiat.

ELY-keskukset